9月25日，由南京大學長江產業經濟研究院承辦的“工信智庫聯盟2020年年會暨‘十四五’制造業高質量發展論壇”在南京舉行。論壇旨在貫徹落實黨中央重大決策部署，促進各界專家學者對我國從“十三五”到“十四五”銜接過渡的關鍵時期所面臨的制造業轉型升級問題進行深入交流，為推進我國從制造大國向制造強國邁進建言獻策。為進一步促進學術交流，我們將現場演講內容整理后分期推送，以饗讀者。本期推送中國社會科學院工業經濟研究所賀俊研究員的演講內容。01.“十四五”中國制造業面臨的宏觀環境
“十四五”期間或者未來更長時間，將是中國制造業轉型的關鍵時期。當前，中國制造業發展仍面臨較多問題。首先是國際環境的改變，中國面臨著多邊規則調整。在最近的布拉格會議上蓬佩奧呼吁各國加入到美國發起的清潔網絡計劃之中，該計劃的本質在于把中國數字經濟的頭部企業隔離在美國和其他國家的市場之外，此前的TikTok、華為等事件即是例證。會議上，蓬佩奧再次強調希望歐洲各國都能加入到清潔互聯網的戰略中來，由此而知未來中國數字經濟在國際上發展的環境可能會越來越惡劣。第二個問題在于技術變革，每次技術革命都會有技術范式或者產業政策的大革命。第三個問題在于中國發展階段的轉換。盡管歐洲現在倡導“制造業本地化”，但由于制造業高昂的成本，對于絕大多數的歐美國家而言，除了一些勞動成本彈性比較低的高技術產業外，其他產業本地化的可能性并不是很大。當前中國制造業在全球占比30%，個人認為在“十四五”期間很可能會出現中國制造業占全球制造業比重的峰值。由此，在“十四五”期間中國制造業面臨的挑戰是制造業的周邊化生產。本次疫情以后，歐美等國家對于產業鏈安全的重視達到了新高度，未來美國的生產制造向拉美的轉移、同時歐洲的生產制造向東歐地區的轉移將成趨勢。這種周邊化的生產可能會比本地化生產對中國制造業造成更大的挑戰。
為了應對國際競爭環境的變化和多邊規則的調整、技術變革以及中國自身發展階段的變化，“十四五”期間的產業政策應當作出相應的調整和創新。從研究的角度看，產業政策的調整最大的阻力并不在于產業政策應該如何調整，它而在于“政策慣性”。從宏觀經濟數據上看，過去中國經濟增長取得了非常好的績效，在經濟學上被稱為“經濟增長的中國奇跡”。這一奇跡從歷史角度來看是一件好事，但往往它也會成為改革和產業政策調整的阻力。原因在于以前產業政策的效果很好，經濟增長快速，這就使得地方或者管理部門調整產業政策的意愿不強。所以，一方面無論從外部環境還是內部的條件來看，未來的產業政策都需要進行大的調整，另一方面就目前來看，產業政策調整的動力不足或者說產業政策調整的阻礙十分明顯。“十二五”以及此前中國制造業發展的核心關鍵詞是增長，“十三五”期間注重的是高質量，從經濟學的角度來看，高質量的核心即效率，我認為“十四五”期間制造業規劃的關鍵詞應該是“強”。需要注意的是，“強”應當體現在中國制造業為全人類的科技革命和產業變革貢獻的獨特力量上。這是基于以下兩方面的原因。第一，從國際規則的角度上看，“中國制造業應該為全世界貢獻獨特力量”的提法避免了很多沖突性的含義。中國制造2025之所以受到部分歐美國家的曲解，一個原因是其中有諸多對標的指標和提法。第二，從經濟學研究的工業發展史的角度上看，強調中國制造業應該為全人類做出獨特貢獻在情理之中。縱觀人類制造業的發展史，每個國家、地區以及城市實現后發趕超之后，并不會完全重復前面國家（地區或城市）的道路，而是形成了一種新的能力。例如19世紀德國制造業的趕超，德國不僅貢獻了大化工的技術和產業，還為全人類貢獻了一種新的制度——企業辦研發中心。20世紀初期，美國制造業開始崛起，最終貢獻了現代公司制度。20世紀70年代，日本制造業崛起同時貢獻了經濟制造和合作型供應鏈。由此，每個制造業強國的崛起都形成了一種新的技術范式和新的經濟范式，因而 “十四五”期間或者未來更長時期，應該強調中國制造業為全人類的科技進步和產業發展貢獻自己獨特的力量。
從產品架構和產品復雜性兩個維度來看，各個國家制造業的能力大不相同（具體見圖1）。比如德國和美國更擅長做高復雜度的產品，而日本更擅長做一體化架構的產品，而中國從整體上看，更擅長于模塊化的簡單產品。盡管當前世界500強企業中，中國的企業數量最多，然而《財富》500強是按照銷售收入排名的，準確來講是世界500大而非世界500強。因此，從能力上看，中國現有的真正形成獨特能力的企業依然較少，包括BAT在內的也主要在國內市場布局，真正走出去只有華為、中興這類企業。 那么針對當前中國制造業的現狀，我們的產業結構應該如何調整呢？未來制造業發展方向應為如何呢？過去中國產業結構的總體思路總體是對標，即根據前期揭示的產業結構規律來指導中國未來產業結構的發展，然而當前中國的制造業已經成長為全球最為完備的工業體系，對標發達國家和地區已不能解決問題。這時，美國產業結構調整的思路對我們有一定的啟發意義。在美國的產業政策戰略和些研究中，很少提及“產業結構”一詞，產業結構在英文中更多指的是市場結構、壟斷競爭這類概念，而不是產業比例關系的概念。但是美國的產業結構持續領先的原因在于美國的政策并不強調將來應該發展什么產業，而是強調要做好通用目的技術。在美國看來，新材料、ICT產業、生物醫藥產業是典型的通用目的技術產業。中美兩國的思路差異就好比中國和美國都要建兩個漂亮的花園。美國人認為這個花園里面將來長什么花、什么草是預測不到的，所以應該把土壤培育好，從而讓土壤自然生長。但中國的思路總在想這次種了這個花，下次再種什么花。中國的這種戰略在產業很不完備和資本高度稀缺時是有效的，但是當產業高度完備且資本不再稀缺時，這種思路變得無效。因此，未來的思路不應該是去選擇產業，而是應該把通用目的的技術產業發展好，讓它自然技術組合、產業融合，去生長新的產業。 此外，在產業政策層面也有值得注意的要點。產業政策應該包括結構性產業政策（即以往用的較多的補貼類產業政策）、功能性產業政策、還有競爭政策、制造業創新體系以及產業管理體系，而在中美戰略博弈下，產業管理體系變成了越來越重要的問題。具體來看，中美之間的戰略博弈的本質是兩個政策體系或者產業管理體系之間的競爭，從我們的產業管理體系來說，問題之一在于所有部門都是負責產業趕超的，當所有部門都要趕超的時候會出現問題。以集成電路產業為例，其問題在于要實現產業每個環節的趕超，而當所有部門、環節、產品都要趕超的時候，會產生一個問題——如何繼續融入全球產業鏈和創新體系。如果不能做戰略上的平衡和取舍，將會加劇中國在全球產業鏈和創新體系中被邊緣化的風險。因此，我呼吁應該建立一個在產業政策體系之上的產業鏈安全管理體系作為戰略性部署的機構。 同時，一個有效的產業政策框架應該兼顧政策激勵和政府能力兩方面。過去經濟學對產業政策的分析往往更強調上層激勵，但近幾年來則更強調政府能力，也即政府本身的能力。調研發現，目前我們制定產業政策的能力還存在非常顯著的問題。例如在競爭政策、公平競爭審查等關鍵部門，卻常常只有兩三個人在負責，而在美國的產業鏈安全管理中，則可能幾十人、上百人在管理一個部門。另外還要注重解決能力和激勵相匹配。經濟學認為自由市場和自由企業是最有效的，然而中國高鐵是政府強力干預的產業，上下游幾乎全是國有企業，但中國高鐵仍然取得了成功。究其原因，和鐵道部很強的產業管理能力密不可分，鐵道部不僅是產業管理部門，同時還是一個用戶，一個創新主體，它本身的能力較強同時還可以制定出相對有效的政策。 那么政府的產業政策到底應該發揮什么樣的作用呢?首先，未來政府應該把著力點轉向創新系統的建設和制造業創新體系的建設兩個方面。當前政府就制造業到底應該建什么樣的創新體系這一問題還存在誤區。其次，政府的產業政策應當注重協調，協調即某個產業向同一方向發展，達成均衡。一個典型的政府協調的例子是日本上世紀八十年代末到九十年代初的產業轉移。和當前的中國一樣，任何一個國家的產業發展都會導致勞動成本上升，而勞動成本上升以后制造業會外流。于是日本政府在和企業界經過溝通以后提出了母工廠戰略，即把生產高附加值的、進行承擔工藝創新職能的工廠留在日本本土，把生產低附加值的以及僅僅承擔技術承接功能的工廠轉移到國外去。另外值得注意的是，應當是留什么樣的企業、不留什么樣的企業而不是留什么產業、不留什么產業。這是典型的協調案例，政府并沒有花什么錢，但政府通過和企業溝通形成了一致的方向，從而讓大家朝共同的方向發展。 與此同時，還要注意提升產業政策的精細化程度。中國產業政策眾多，但問題在于精細度不夠。以補貼政策為例，一篇發表于1988年的論文闡述了政府補貼的邏輯，即當企業私人收益高于企業私人成本的話，即使社會收益再高也不應當給與補貼。以蘋果公司為例，由于其私人收益高于私人成本，在這種情況下，美國政府即使不給補貼公司依然愿意研發，因此美國政府給與蘋果公司的補貼較少。反觀中國的補貼，其本質從經濟學角度來看更是獎勵。產業政策精細化的重要方向應該是讓每個產業政策都回到它最能發揮作用的位置上去，發揮它最主要的功能，而不是一邊倒。比如，當發現補貼政策效果不好，就提出將來的所有產業都實行產業投資基金，而一提及產業投資基金，就以以色列為例，這樣的產業政策是不夠精細化的。 由于多邊規則的約束，將來產業政策和競爭政策應當相互協調。現下產業政策和競爭政策協調更多是通過部級之間的協調實現的，然而只有部級協調，產業政策和競爭政策的協調很難從根本上解決。因此我們呼吁建立一個產業政策委員會，履行包括產業安全管理，競爭政策和產業政策協調的職能，同時把它放在國家層面的職能機構來解決。此外，值得注意的一點是多邊規則約束下的產業政策，目前WTO不斷改革，新的多邊體系將會建立，產業政策也會面臨很多的約束。因此產業政策不僅要符合國際規則，同時還要學會靈活規避國家規則。以日本為例，調研發現，日本政府給企業的直接補貼是比較少，更多的是政府補貼企業的院所，進而院所補貼企業，這樣一來就規避了WTO的約束。最后，還應當重視制造業的創新體系。20世紀70年代以后韓國由以補貼為主的產業政策轉向以創新體系為主的產業政策，制造業創新體系對于制造業的支撐能力會發揮越來越重要的作用。制造業創新體系應當包括以下幾個方面，一個是研究型大學對產業的支撐；二是應當有國家實驗室，當前中國的國家實驗室其實是缺失的，因為國家實驗室完全依托大學，兩塊牌子，一批人馬，這樣會導致效率的損失。在大學之外還應當建國家實驗室的原因在于大學都是分學科的，導致它們的科研項目都很小，而國家實驗室應該做跨學科的大規模投入的東西；三是共性技術研發機構，目前共性技術研發機構還存在諸如主體缺失和一些治理問題；四是技術擴散機構和服務。目前上述四類機構中國似乎都存在，然而這些機構的機制是存在問題。以大學科技成果轉移轉化為例，雖然現在都在實行科技成果轉移轉化，然而科技成果轉移轉化依然不夠。問題在于哪里呢？是對科研人員激勵力度不夠大嗎？對比中美的數據，中國科技成果轉化法要求大學獲得收入的最低比例是50%，在現實實施過程中，大學獲得收入的占比甚至達到90%。而美國研究型大學的教授可以從聯邦資助的知識產權許可里拿到的收入是扣除掉管理費以后的1/3。這一力度是遠遠小于中國的。所以中國實際上的問題不是促進科技成果轉移轉化的力度不夠大，而是沒有放開體制，同時在政策上的激勵過強，導致大學老師過度投入到商業化的激勵中。共性技術研發機構的體制同樣存在問題，中國建立了很多的共性技術研發機構，大致分為兩類，一類以龍頭企業牽頭，這類研發機構效率很高，但很難解決工藝性的問題。另一類是純政府主導的共性技術研發機構，這些機構工藝性很強，但效率很低。對于這些問題，國際上有相應經驗和規則值得我們借鑒。 最后，值得強調的是，希望通過產業政策的調整以及制造業創新體系的完善，使得“十四五”期間或者未來更長時間，在2035年甚至2050年回頭看中國制造業的時候，中國制造業不僅僅只是吸收別人的技術，而是為全世界貢獻新的制造業崛起的模式。
